ACCION DE CUMPLIMIENTO – Improcedencia frente a actos revocados / REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Improcedencia de la acción de cumplimiento
ACCION DE CUMPLIMIENTO – Improcedencia frente a actos revocados / REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Improcedencia de la acción de cumplimiento
Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular (art. 73, inciso 1º. Ibídem). La principal consecuencia de la revocación de un acto administrativo consiste en que ese acto desaparece de la vida jurídica y, por lo tanto, deja de tener vigencia. Para efectos de la acción de cumplimiento y tratándose de pretensión dirigida contra actos administrativos se pueden dar, entre otros las siguientes situaciones: -Que después de admitida la demanda se pruebe que el acto fue revocado; -Que después del fallo de primera instancia y antes del de segunda instancia la Administración haya revocado con el consentimiento del particular afectado. En el primero de esos dos eventos es claro que la sentencia de primera instancia será denegatoria, precisamente porque la norma cuyo cumplimiento se pidió no está vigente. En el segundo de aquellos eventos y cuando la sentencia de primera instancia ha prosperado, es claro que por la carencia de objeto, que sobrevino al fallo de primera instancia, debe ser revocada por haberse probado un hecho nuevo, con el cual se evidencia que las normas administrativas cuyo cumplimiento se deprecó no tienen vida jurídica. Esa perdida de vigencia del acto administrativo por causa de la revocación, implica la pérdida de su fuerza ejecutoria que tiene como efecto que no produzca ningún efecto, (artículo 66 del C.C.A.). Los actos administrativos cuyo cumplimiento se pretende, fueron revocados con la aquiescencia expresa del titular, después de que se dictó fallo de primera instancia y antes de que se dicte este fallo. De acuerdo con lo representado probatoriamente, la Sala advierte que la situación procesal varió toda vez que luego de proferido el fallo, el demandante autorizó al demandado a revocar los actos cuyo cumplimiento pretendía y este último dictó las resoluciones de revocatoria de aquellos. Por lo anterior ese cambio de circunstancias, por la presencia de hechos nuevos, implica que esos actos administrativos desaparecieron de la vida jurídica y que carecen, en la actualidad, de eficacia jurídica. Por las razones expuestas la impugnación está llamada a prosperar y el fallo será revocado, no porque el a aquo se haya equivocado al proferirlo sino porque se probó un hecho nuevo, sobreviniente a la orden judicial, que ocasiona que ésta sea retirada. Nota de Relatoría: Ver sentencia ACU- 1721 del 2000
Sentencia 1758(ACU-1258), del 02/04/04, Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ, Actor: COPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE PASTO “COOTRANUR LTDA”, Demandado: MUNICIPIO DE PASTO – SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dos (2002)
Radicación número: 52001-23-31-000-2001-1758-01(ACU-1258)
Actor: COPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE PASTO “COOTRANUR
LTDA”
Demandado: MUNICIPIO DE PASTO – SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y
TRANSPORTE
Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por el demandado contra la sentencia proferida el 24 de enero de 2002 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se resolvió:
“ORDENAR en el plazo perentorio de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado este fallo, el MUNICIPIO DE PASTO – SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE, cumpla los siguientes actos administrativos:
1- RESOLUCIÓN NO. 568 DE 2001 – ABRIL 23, DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PASTO SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE, por medio del cual se modifica el recorrido de una ruta de servicio de transporte público colectivo de pasajeros de la ciudad de Pasto.
2- RESOLUCIÓN NO. 645 DE 2001, MAYO 3, DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PASTO SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE, por medio del cual se modifica el recorrido de la ruta de servicio de transporte público colectivo de pasajeros en la ciudad de Pasto (fols. 86 a 95).
II. Antecedentes:
A. Demanda
La presentó la Cooperativa de Transportadores de Pasto “COOTRANUR LTDA”, por intermedio de apoderado, contra el Municipio de Pasto y la Secretaría de Tránsito y Transporte (fols. 2 a 11).
B. Hechos:
1. “COOTRANUR LTDA” presentó dos peticiones ante la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Pasto el 26 de enero de 2001; la primera para que se modificara la ruta 4 con el objeto de cubrir la demanda de transporte insatisfecha entre los sectores “Anganoy – nuevo sol” debido a que el recorrido hasta ese momento era muy largo y los usuarios sufrían incomodidades; y la segunda solicitud para que se modificara la ruta 5 con el objeto de cubrir la demanda de transporte insatisfecha en los sectores “Tamasagra – Villa De los Rios – Santa Isabel – Santander – Las Malvas – Altamira y La Palma” de la ciudad de Pasto (fol. 3).
- La Secretaría de Tránsito y Transporte de dicho Municipio profirió la resolución No. 0568 del 23 de abril de 2001, en respuesta a la primera solicitud, mediante la cual modificó la ruta 4 de acuerdo a un estudio técnico del cual concluyó “que la petición estaba ajustada a la ley por no exceder en un %10 la modificación solicitada sobre la ruta original y en que la ruta estaba legalmente amparada por la resolución No. 1128 de 24 de julio de 1998” y dispuso en su artículo 2° el incremento de la capacidad de esa ruta servida por COOTRANUR en ocho unidades de busetas (fols. 3 y 4).
- Luego esa Secretaría profirió la resolución No. 0645 del 3 de mayo de 2001, en respuesta a la segunda solicitud, mediante la cual modificó la ruta 5 de acuerdo a un estudio técnico del que concluyó “que la petición estaba ajustada a la ley por no exceder en un %10 la modificación solicitada sobre la ruta original y que la ruta estaba legalmente amparada por la resolución No. 169 de noviembre 14 de 1985” y dispuso el incremento de la capacidad transportadora de esa ruta en seis unidades de busetas (fol. 5)
- Las anteriores resoluciones fueron notificadas en debida forma al representante legal de la empresa transportadora y quedaron ejecutoriadas y en firme, porque contra ellas no se interpusieron los recursos de ley (fol. 5 )
- “COOTRANUR” solicitó a la Secretaría, el 27 de junio de 2001, la certificación de los cupos de transporte previstos en esas resoluciones, la cual respondió de forma negativa mediante el oficio 0163 del 27 de agosto de 2001; indicó que “estaba realizando un estudio jurídico de revocatoria directa de las mismas y amenazando con asignar de manera arbitraria los cupos ampliados con anterioridad a la ruta 17, de los cuales quedan vacantes 6, a las solicitudes de certificación efectuadas para las rutas 4 y 5” (fol. 5).
6. Posteriormente la Alcaldía Municipal de Pasto solicitó a “COOTRANUR” mediante oficio del 9 de julio de 2001, autorización para revocar las resoluciones No. 0645 y No. 0568 de 2001, la cual contestó en forma negativa el 11 de julio del mismo año (fols. 58 a 60).
7. El incumplimiento de esas resoluciones causa graves perjuicios económicos a “COOTRANUR LTDA” debido a las inversiones efectuadas para la ampliación de las rutas 4 y 5, y a la inmovilidad del capital (fol. 5)
8. Posteriormente la Cooperativa demandante requirió al Alcalde Municipal de Pasto y a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal el día 7 de noviembre de 2001, para que dieran cumplimiento a las citadas resoluciones (fol. 6).
9. El Alcalde contestó mediante oficio del 21 de noviembre de 2001, que no era posible cumplir las resoluciones (fol. 6).
C. Pretensión:
Que se ordene al Alcalde del Municipio y a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Pasto el cumplimiento de las resoluciones Nos. 0568 del 23 de abril y 0645 del 3 de mayo de 2001 mismo año (fol. 2).
D. Actuación procesal:
El Tribunal admitió la demanda por auto del 4 de diciembre de 2001 y ordenó notificar personalmente esta decisión a los demandados (fol. 70). El Municipio manifestó que las resoluciones no cumplen con los requisitos para la modificación de rutas de transporte público, previstos en los decretos 170 de 2001 y 1558 de 1998, toda vez que la modificación se realizó sin un estudio técnico previo y que las nuevas rutas excedieron un %10 del recorrido y longitud de las rutas originales. Por lo anterior señaló que las resoluciones eran ilegales y que como “COOTRANUR” no autorizó su revocatoria directa demandaría la nulidad y restablecimiento de las mismas (fols. 73 a 79)
F. Providencia Impugnada:
Concedió lo pedido por el actor y por tanto ordenó a los demandados cumplir las resoluciones Nos. 568 y 645 de 2001, en el término perentorio de 10 días hábiles contados a partir de la fecha de ejecutoria del fallo. Manifestó que las citadas resoluciones son actos administrativos en firme, lo que implica que se presumen legales hasta que no sean anuladas por esta jurisdicción; que por esto el demandado no puede negarse a cumplirlos bajo el pretexto de que está estudiando su legalidad.
Sostuvo que de manera hipotética los actos administrativos no podían revocarse directamente porque las entidades demandadas no satisfacen los requisitos establecidos en el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo (fols.86 a 95).
G. Impugnación:
El municipio solicitó que se revoque el fallo; indicó que el mismo día que se dictó el fallo, 24 de enero de este año, había acordado con la parte demandada para dar por terminado el proceso (fol. 104).
El Secretario de Tránsito y Transporte sostuvo después de la concesión de la impugnación, que los actos administrativos cuyo cumplimiento se demandó ya fueron revocados con el consentimiento del titular, mediante las resoluciones Nos. 1809 y 1810 de 2001, que se encuentran en firme y por lo tanto por sustracción de materia ya no puede darse cumplimiento al fallo de primera instancia (fols. 109 a 110).
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la impugnación del demandado dirigida contra la sentencia proferida el día 24 de enero de 2002, mediante el cual se concedió la pretensión de cumplimiento de unas resoluciones administrativas.
Previamente se harán dos reflexiones generales acerca de los requisitos generales de la acción de cumplimiento y la sustracción de materia para segunda instancia por la revocación sobreviniente al fallo de primera instancia, de los actos cuyo cumplimiento se ordenó.
1. Requisitos de la acción de cumplimiento.
El artículo 87 de la Carta Política dispone que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En el mismo sentido la ley 393 de 1997 consagra que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material o actos administrativos” (artículo 1º).
Esta Corporación en reiteradas oportunidades ha sostenido que los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento son:
“1. Que el deber jurídico que se solicita cumplir se encuentre consagrado en normas con fuerza de ley o actos administrativos.
2. Que el mandato para la autoridad sea imperativo.
3. Debe probarse la renuencia de la autoridad.
- Que no exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma que se pretende hacer valer”([1]).
De conformidad con lo expuesto la acción de cumplimiento tiene como finalidad la efectividad de normas vigentes, imperativas, inobjetables.
Como en el caso particular, después que se dictó fallo de primera instancia y antes de notificarse la decisión las partes acordaron la revocatoria directa de las resoluciones cuyo cumplimiento se pidió y tal revocatoria se realizó, da lugar a que el fallo impugnado se revoque por la situación sobreviniente advertida, como pasa a explicarse.
2. Improcedencia de la acción de cumplimiento frente a actos revocados:
La revocatoria directa de los actos administrativos particulares está concebida como un deber “de los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1º.) Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o la ley; 2º.) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; 3º.) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona” (art. 69 del C. C. A ).
Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular (art. 73, inciso 1º. Ibídem).
La principal consecuencia de la revocación de un acto administrativo consiste en que ese acto desaparece de la vida jurídica y, por lo tanto, deja de tener vigencia.
Para efectos de la acción de cumplimiento y tratándose de pretensión dirigida contra actos administrativos se pueden dar, entre otros las siguientes situaciones:
- Que después de admitida la demanda se pruebe que el acto fue revocado;
- Que después del fallo de primera instancia y antes del de segunda instancia la Administración haya revocado con el consentimiento del particular afectado.
.En el primero de esos dos eventos es claro que la sentencia de primera instancia será denegatoria, precisamente porque la norma cuyo cumplimiento se pidió no está vigente. En el segundo de aquellos eventos y cuando la sentencia de primera instancia ha prosperado, es claro que por la carencia de objeto, que sobrevino al fallo de primera instancia, debe ser revocada por haberse probado un hecho nuevo, con el cual se evidencia que las normas administrativas cuyo cumplimiento se deprecó no tienen vida jurídica.
Esta Corporación en sentencia ACU- 1721, proferida el día 24 de noviembre de 2000 expresó lo siguiente:
“ Es claro entonces, que el acto administrativo frente al cual el accionante pretende su cumplimiento fue revocado y no existe ya en el mundo jurídico, lo cual trae como consecuencia la no procedencia de la acción de cumplimiento, pues esta tiene como requisito indispensable, el que el acto frente al cual se pretende su ejecución , ostente las características de actualidad, claridad y exigibilidad” ([2]).
Esa perdida de vigencia del acto administrativo por causa de la revocación, implica la pérdida de su fuerza ejecutoria que tiene como efecto que no produzca ningún efecto. Las causas de dicha pérdida están indicadas en el Código Contencioso Administrativo, así:
“Artículo 66. Pérdida de fuerza ejecutoria.
Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
1. Por suspensión provisional.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años la administración no he realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se pierda la condición resolutoria a que se encuentra sometido el acto.
5. Cuando pierdan si vigencia”.
Partiendo de ese análisis jurídico general, se ingresa a lo particular.
3. Caso concreto:
Los actos administrativos cuyo cumplimiento se pretende, fueron revocados con la aquiescencia expresa del titular, después de que se dictó fallo de primera instancia y antes de que se dicte este fallo. En efecto:
- Ellas presentaron un escrito, anexo al recurso de apelación, mediante el cual acordaron terminar el proceso por haber celebrado lo que denominaron como una “etapa conciliatoria”.
- Luego de la concesión de la impugnación por el a quo, el Secretario de Tránsito presentó el 18 de febrero de 2002 los siguientes documentos: *) Acta mediante la cual el demandante autorizó al demandado para revocar la resolución no. 568 del 23 de abril de 2001; *) Acta mediante la cual el demandante autorizó al demandado para revocar la resolución 645 del 3 de mayo de 2001 y *) la resolución No. 1809 del 27 de noviembre de ese mismo año mediante la cual se revocaron aquellas dos primeras resoluciones.
De acuerdo con lo representado probatoriamente, la Sala advierte que la situación procesal varió toda vez que luego de proferido el fallo, el demandante autorizó al demandado a revocar los actos cuyo cumplimiento pretendía y este último dictó las resoluciones de revocatoria de aquellos. Por lo anterior ese cambio de circunstancias, por la presencia de hechos nuevos, implica que esos actos administrativos desaparecieron de la vida jurídica y que carecen, en la actualidad, de eficacia jurídica. Por las razones expuestas la impugnación está llamada a prosperar y el fallo será revocado, no porque el a aquo se haya equivocado al proferirlo sino porque se probó un hecho nuevo, sobreviniente a la orden judicial, que ocasiona que ésta sea retirada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre d la República y por autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO. REVÓCASE la sentencia impugnada, proferida el día 24 de enero de 2002 por el Tribunal Administrativo de Nariño. Y en su lugar se dispone:
SEGUNDO. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Ricardo Hoyos Duque
Presidente
Jesús María Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez